眾議生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革③ | “環(huán)境有價(jià) 損害擔(dān)責(zé) 應(yīng)賠盡賠”理念初步建立

  作為一項(xiàng)開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性、基礎(chǔ)性的工作，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革自啟動(dòng)以來，“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)、應(yīng)賠盡賠”的理念初步建立，為破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”的不合理局面、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。建議從立法、制度、技術(shù)體系等方面進(jìn)一步健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，固化改革成果，推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)。

  改革取得哪些積極成效?生態(tài)環(huán)境損害賠償理念初步建立

  改革實(shí)施以來，中央各部門和全國各地積極落實(shí)改革要求，各省（區(qū)、市）均成立由省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組、印發(fā)省級(jí)改革實(shí)施方案，另有126個(gè)市（區(qū)、縣）印發(fā)市地級(jí)改革實(shí)施方案，明確改革的目標(biāo)和推進(jìn)路徑，安排部署改革工作任務(wù)，推動(dòng)改革配套制度研究，健全生態(tài)環(huán)境損害賠償工作機(jī)制，積極篩選合適案件，組織辦理一批具有較大社會(huì)影響的損害賠償案件，推動(dòng)了受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，增強(qiáng)了各界對改革的認(rèn)識(shí)，形成了良好的輿論反響。

  “環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)、應(yīng)賠盡賠”的理念初步建立，為破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”的不合理局面、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

  地方實(shí)踐推動(dòng)改革配套制度構(gòu)建

  截至目前，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各地共辦理案件約600件，涉及賠償金額超過20億元，推動(dòng)超過200萬立方米的土壤修復(fù)和超過4200萬立方米的水體修復(fù)。

  “江蘇省政府訴海德公司傾倒廢堿案”“貴州省息烽大鷹田違法傾倒廢渣損害賠償案”等典型案件成功辦理，賠償?shù)轿?、修?fù)有效，起到了良好的示范作用。

  在案例實(shí)踐的基礎(chǔ)上，全國各地進(jìn)行了改革配套制度的探索。

  改革啟動(dòng)至今，各地共計(jì)制定及印發(fā)磋商、調(diào)查與鑒定評(píng)估、資金管理等配套文件184個(gè)，初步建立了支撐改革的制度框架。在已經(jīng)辦結(jié)的200余案件中，磋商方式結(jié)案占比約90%，極大地提高了糾紛解決效率，降低了行政和司法成本。

  重慶、貴州等省份將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革納入生態(tài)環(huán)保督察范圍和政府管理考核體系，強(qiáng)化對本區(qū)域改革工作的督導(dǎo)考核，實(shí)施效果良好。重慶通過加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)、強(qiáng)化行政司法銜接、建立上下級(jí)與內(nèi)部溝通工作機(jī)制，形成多部門齊抓共管、統(tǒng)籌推進(jìn)改革的良好工作局面。

  紹興專門為改革配備人員，在原環(huán)保局法規(guī)處增掛“環(huán)境污染損害賠償管理處”開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，保障改革工作的連續(xù)、穩(wěn)定開展。天津、內(nèi)蒙古等地方確定了磋商次數(shù)或者磋商期限，防止“久磋不決”。北京、河南等地探索引進(jìn)律師、專家學(xué)者、環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織代表、志愿者等外部專業(yè)力量參與磋商，保障生態(tài)環(huán)境損害賠償信息公開與公眾監(jiān)督。

  環(huán)境損害鑒定評(píng)估為環(huán)境司法保駕護(hù)航

  為配合改革工作需求，生態(tài)環(huán)境部組織開展了環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)研究，在重點(diǎn)技術(shù)環(huán)節(jié)開展攻關(guān)，印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南損害調(diào)查》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南土壤與地下水》等系列技術(shù)文件。

  此外，還開發(fā)了突發(fā)水環(huán)境事件環(huán)境損害評(píng)估系統(tǒng)、環(huán)境損害調(diào)查助手APP等輔助工具，初步構(gòu)建了環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系，并定期開展技術(shù)培訓(xùn)，培育我國環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)力量，為科學(xué)修復(fù)受損環(huán)境，解決環(huán)境糾紛，提供了技術(shù)支撐。

  環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系的建立，化解了環(huán)境司法長期以來的損害鑒定困難，價(jià)值量化無據(jù)可依的困境。

  在環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系的支持下，2018年全國各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門辦理2580件移送公安機(jī)關(guān)的涉嫌污染犯罪案件，有效打擊了環(huán)境犯罪；2017年7月至2019年9月，全國檢察系統(tǒng)立案生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件118012件，通過辦案督促治理被污染、損毀的耕地、濕地、林地、草原321萬畝，督促清理固體廢物、生活垃圾3104萬噸；全國各級(jí)人民法院也以環(huán)境損害鑒定評(píng)估作為技術(shù)支撐，開展了大量的環(huán)境損害案件審判，取得了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。

  改革面臨哪些問題和挑戰(zhàn)？環(huán)境責(zé)任制度亟待法制化

  目前關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任認(rèn)定與賠償還缺乏系統(tǒng)、規(guī)范、統(tǒng)一的法律規(guī)定，在實(shí)際操作中存在較多掣肘因素。需要在法律層面解決的主要問題包括：

  第一，環(huán)境民事、刑事和行政責(zé)任缺乏有效銜接。雖然法律規(guī)定了民事賠償優(yōu)先原則，但實(shí)踐中大多數(shù)案件進(jìn)入民事訴訟程序之前已經(jīng)完成行政處罰或者刑事審判，導(dǎo)致企業(yè)沒有能力進(jìn)行環(huán)境修復(fù)或民事賠償；同時(shí)適用賠償金和罰金，可能導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，帶來社會(huì)穩(wěn)定隱患。此外，對非法排放事實(shí)存在、損害事實(shí)不明確，或損害非常輕微、快速自行恢復(fù)的情況，是否需要同時(shí)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害民事與行政責(zé)任，需進(jìn)一步明晰。

  第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金需要統(tǒng)一管理。目前地方普遍面臨生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商與環(huán)境民事公益訴訟獲賠資金的管理使用問題，實(shí)踐中有放在法院、檢察院、地方政府或生態(tài)環(huán)境部門、財(cái)政部門等不同做法，其中以納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理的做法為主，難以?？顚Ｓ?；而且根據(jù)索賠主體的不同，此類資金分散于省、市、縣等不同層級(jí)的部門，難以集中使用。

  根據(jù)美國等國家的經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金通常與環(huán)境應(yīng)急資金統(tǒng)一管理使用，超級(jí)基金、石油信托基金分別用于涉歷史傾倒危險(xiǎn)廢物、涉石油類突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急與生態(tài)環(huán)境恢復(fù)?；鸬脑O(shè)立免去向財(cái)政部門申請資金的繁瑣程序，有利于突發(fā)環(huán)境事件的有效應(yīng)對。

  第三，生態(tài)環(huán)境損害賠償與土壤污染防治法中的修復(fù)責(zé)任需要銜接。土壤污染防治法中土壤污染責(zé)任人的修復(fù)義務(wù)與生態(tài)環(huán)境損害賠償在受損環(huán)境修復(fù)方面存在競合的問題。由于兩項(xiàng)制度的分別設(shè)立，土壤污染責(zé)任人修復(fù)受損土壤是行政監(jiān)管的責(zé)任，生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)是基于民事請求由賠償義務(wù)人承擔(dān)的責(zé)任，兩種修復(fù)責(zé)任在實(shí)際操作中的關(guān)系如何處理，誰先誰后，需要明確；對于受損生態(tài)環(huán)境的期間損失問題，土壤污染防治法沒有做出規(guī)定，如何銜接生態(tài)環(huán)境損害賠償，需要通過立法做好制度上的設(shè)計(jì)。

  部門責(zé)任分工需要明晰化

  改革方案對相關(guān)部門開展索賠工作的職責(zé)分工沒有做出明確規(guī)定。在實(shí)踐中要針對不同類型生態(tài)環(huán)境損害明確劃分職責(zé)部門作為賠償權(quán)利人提起磋商，面臨實(shí)際問題。

  首先，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專業(yè)化程度高，既涉及損害責(zé)任認(rèn)定等法律問題，又涉及不同類型生態(tài)環(huán)境損害的評(píng)估與修復(fù)技術(shù)問題，要求全國市地級(jí)政府相關(guān)部門都配備一支生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專業(yè)隊(duì)伍，與有限的生態(tài)環(huán)境損害案件相比，不可避免會(huì)造成行政資源的浪費(fèi)。

  其次，自然資源與生態(tài)環(huán)境密不可分，生態(tài)環(huán)境各要素之間相互作用影響，相關(guān)部門之間的職責(zé)難以明確劃分。一般認(rèn)為，“自然資源”主要體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，通過財(cái)產(chǎn)法律規(guī)定，明確自然資源的產(chǎn)權(quán)，即可以保護(hù)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；而“生態(tài)環(huán)境”具有公共屬性，無法通過產(chǎn)權(quán)規(guī)則來保護(hù)，環(huán)境應(yīng)當(dāng)是公法或者社會(huì)法的調(diào)整范圍。對生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和賠償，即包括對自然資源本身經(jīng)濟(jì)價(jià)值的救濟(jì)或賠償。

  目前各地改革方案關(guān)于部門職責(zé)分工大多按部門管理對象進(jìn)行劃分，自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門分別負(fù)責(zé)對土地資源破壞、環(huán)境污染、風(fēng)景名勝區(qū)及人文遺跡污染或破壞、水資源破壞、農(nóng)業(yè)污染或破壞事件、自然保護(hù)區(qū)破壞等類型事件開展磋商。這種方式缺乏系統(tǒng)分類，存在管理重疊或缺位，不但在工作中容易造成推諉扯皮，還可能囿于部門思維模式，管中窺豹，不能系統(tǒng)考慮生態(tài)環(huán)境損害的恢復(fù)問題。在試點(diǎn)結(jié)束時(shí)應(yīng)該通過立法進(jìn)一步明確各部門在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)施中的具體職能和分工協(xié)作機(jī)制，節(jié)約行政資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)慕y(tǒng)一管理。

  鑒定評(píng)估管理有待規(guī)范化

  目前全國共有原環(huán)境保護(hù)部環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)、環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)兩類機(jī)構(gòu)共計(jì)122家，但是機(jī)構(gòu)能力參差不齊，地區(qū)分布不平衡，與近年快速增長的環(huán)境管理、司法訴訟需求存在一定差距。

  一是環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)、監(jiān)督懲罰等行業(yè)管理制度尚未建立，未能形成有效的行業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)管和問題機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制，不利于行業(yè)發(fā)展。

 二是現(xiàn)有環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)資質(zhì)條件存在不足?，F(xiàn)行資質(zhì)條件比較強(qiáng)調(diào)自有實(shí)驗(yàn)設(shè)備等硬件條件，對于環(huán)境損害評(píng)估的技術(shù)水平和實(shí)踐能力要求偏弱，導(dǎo)致一些不具備開展環(huán)境損害評(píng)估能力的檢測機(jī)構(gòu)取得資質(zhì)，造成“供需矛盾”。

  三是缺乏規(guī)范統(tǒng)一的收費(fèi)規(guī)定?？陀^上環(huán)境損害司法鑒定樣品和檢測項(xiàng)目數(shù)量遠(yuǎn)多于傳統(tǒng)三大類司法鑒定，給外界造成收費(fèi)高的錯(cuò)覺；“先鑒定后收費(fèi)”模式，可能導(dǎo)致機(jī)構(gòu)在缺少經(jīng)費(fèi)支撐的情況下傾向于采用簡易的鑒定評(píng)估方法，難以保證鑒定工作的完整性和科學(xué)性，長此以往不利于機(jī)構(gòu)的能力培養(yǎng)，也不利于行業(yè)健康發(fā)展。

  四是地區(qū)發(fā)展不平衡，云南、海南、江蘇三個(gè)省份鑒定機(jī)構(gòu)超過10家，寧夏等7個(gè)?。▍^(qū)）只有1家鑒定機(jī)構(gòu)，而西藏自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)尚無鑒定機(jī)構(gòu)。

  下一步需要在哪些方面推動(dòng)改革？推動(dòng)建立全面的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律責(zé)任體系

  圍繞生態(tài)環(huán)境損害賠償主體、磋商、訴訟、鑒定評(píng)估、賠償資金管理等主要內(nèi)容，爭取通過立法予以確立。

  具體來說，建議以環(huán)境保護(hù)單行法修訂為契機(jī)，爭取在《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《長江保護(hù)法》等法律制修（訂）中增加有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定。努力研究將實(shí)踐探索中已經(jīng)成熟的相關(guān)制度轉(zhuǎn)化成立法建議，爭取在《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)，推動(dòng)將政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臈l款納入環(huán)?；A(chǔ)性法律，全面確立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

  同時(shí)，繼續(xù)呼吁和支持民法典編纂“綠色化”，促使生態(tài)環(huán)境損害賠償制度全面融入立法“綠色化”進(jìn)程。最后，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度運(yùn)行、司法實(shí)踐、理論研究成熟的情況下，開展生態(tài)環(huán)境損害賠償或責(zé)任追究單獨(dú)立法，建立全面的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律責(zé)任體系。

  完善環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)方法體系

  以環(huán)境損害鑒定評(píng)估實(shí)際工作需求為出發(fā)點(diǎn)，完善環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)方法體系。按照環(huán)境介質(zhì)、環(huán)境介質(zhì)與影響受體、關(guān)鍵技術(shù)節(jié)點(diǎn)以及等值分析方法四個(gè)維度開展環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系建設(shè)，逐步制定、完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)環(huán)境損害鑒定評(píng)估關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，針對因果關(guān)系分析、損害量化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和技術(shù)難點(diǎn)開展專項(xiàng)研究，編制相關(guān)技術(shù)文件。持續(xù)研發(fā)環(huán)境損害評(píng)估調(diào)查、模擬、計(jì)算等模型化輔助工具，提高環(huán)境損害鑒定評(píng)估效率和準(zhǔn)確性。

  建立容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制給敢作為干部“定心丸”

  一是建議各地賠償權(quán)利人和具體負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牟块T根據(jù)實(shí)際情況確定專門的工作人員，保障工作持續(xù)推動(dòng)的穩(wěn)定性。

   二是建議生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合自然資源、財(cái)政等部門，研究出臺(tái)有關(guān)調(diào)查、評(píng)估、磋商、資金管理等重要配套制度，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

  三是建議各地強(qiáng)化相關(guān)行政主管部門與司法機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系，理順生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與環(huán)境公益訴訟制度的工作機(jī)制；同時(shí)，生態(tài)環(huán)境等部門內(nèi)部應(yīng)強(qiáng)化法規(guī)、執(zhí)法、應(yīng)急等部門之間的信息溝通與密切配合，拓寬案件來源渠道。

  四是加強(qiáng)上級(jí)對下級(jí)以及相關(guān)省市間的技術(shù)幫扶，分片區(qū)幫助和指導(dǎo)開展鑒定評(píng)估和賠償工作，提升地方辦案能力。

  五是加大對生態(tài)環(huán)境損害賠償工作人員和鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)以及改革效果宣傳力度，提升開展賠償工作和環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作的能力，營造推進(jìn)改革的良好氛圍。

  六是建立容錯(cuò)免責(zé)和表揚(yáng)激勵(lì)機(jī)制，不讓大膽開展改革工作的“領(lǐng)頭羊”成為“替罪羊”，給敢擔(dān)當(dāng)、敢作為的改革干部“定心丸”和“助推劑”，推動(dòng)改革全面落實(shí)。